7月2日，全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）的修訂。9月1日，修訂后的《環(huán)評(píng)法》正式開始實(shí)施。此次修訂涉及九大項(xiàng)內(nèi)容的調(diào)整。其中最大的亮點(diǎn)，也是曾經(jīng)最飽受爭(zhēng)議的一點(diǎn)就是環(huán)評(píng)審批不再作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件。
修改前，《環(huán)評(píng)法》第二十五條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。修改后則變?yōu)椋航ㄔO(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。也就是說，原先環(huán)評(píng)的行政審批優(yōu)先于其他報(bào)告審批或項(xiàng)目核準(zhǔn)，是它們的前置條件。如果環(huán)評(píng)審批沒有通過，那么其他報(bào)告審批也辦不下來(lái)。這是一個(gè)接一個(gè)的串聯(lián)方式。今后，當(dāng)這個(gè)前置條件被取消后，就給不同部門并行辦理手續(xù)提供了空間，形成了并聯(lián)的方式。
針對(duì)這一變化，業(yè)內(nèi)人士會(huì)怎么看？
改變“一審獨(dú)大”局面
“這對(duì)以后要上的煤化工項(xiàng)目來(lái)說，肯定是好事啊。取消環(huán)評(píng)前置所帶來(lái)的直接好處就是企業(yè)投資項(xiàng)目時(shí)審批流程得到了優(yōu)化，從而節(jié)省了大量辦理審批的時(shí)間，減少人力物力財(cái)力的浪費(fèi)。”中國(guó)化學(xué)工程第三建設(shè)有限公司寧夏分公司經(jīng)理梁華金評(píng)價(jià)道。
梁華金告訴記者，就他接觸過的好多煤化工、石油化工項(xiàng)目而言，這些項(xiàng)目在過環(huán)評(píng)關(guān)時(shí)的經(jīng)歷真可以用崎嶇坎坷來(lái)形容。“銀川有一個(gè)煤化工項(xiàng)目，從開始籌備到現(xiàn)在，已經(jīng)過去5年了，就是卡在了環(huán)評(píng)的各種手續(xù)上。一幫人，忙到現(xiàn)在，還沒有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。”
項(xiàng)目環(huán)評(píng)究竟有多耗時(shí)？據(jù)記者了解，此前引起廣泛輿論關(guān)注的蘇新能源和豐有限公司（新疆塔城）40億標(biāo)準(zhǔn)立方米/年煤制天然氣項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱蘇新煤制氣項(xiàng)目），早在2007年便開始了項(xiàng)目方案研究。2013年9月，國(guó)家發(fā)改委核發(fā)了“同意新疆準(zhǔn)東煤制氣示范項(xiàng)目開展前期工作的復(fù)函”。然而，在拿到路條后，蘇新煤制氣項(xiàng)目卻遲遲不能開工建設(shè)。其根本原因就是環(huán)評(píng)不通過。直到2015年初，該項(xiàng)目卻收到環(huán)保部“不予批準(zhǔn)”的回復(fù)。又過了1年的時(shí)間，該項(xiàng)目才終于在2016年4月底通過環(huán)評(píng)。然而此時(shí)，煤化工市場(chǎng)早已今不如昔，當(dāng)年上項(xiàng)目的市場(chǎng)條件蕩然無(wú)存。這次，成了蘇新煤制氣項(xiàng)目主動(dòng)擱置。
據(jù)記者了解，自《環(huán)評(píng)法》2003年開始實(shí)施，就因其作為前置性審批條件而遭到其他部門的不滿。企業(yè)在向發(fā)展改革部門申請(qǐng)企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批或項(xiàng)目核準(zhǔn)之前，必須辦結(jié)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批等8項(xiàng)行政審批。據(jù)國(guó)家環(huán)保局首任局長(zhǎng)曲格平回憶，當(dāng)時(shí)的利益博弈使得這部法律險(xiǎn)些夭折。他曾直言：“環(huán)保部真正的、最大的權(quán)力是環(huán)評(píng)，因?yàn)轫?xiàng)目環(huán)評(píng)這一關(guān)過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”正可謂一夫當(dāng)關(guān)，萬(wàn)夫莫開。
而新修訂的《環(huán)評(píng)法》取消環(huán)評(píng)前置條件，其實(shí)質(zhì)是弱化項(xiàng)目環(huán)評(píng)“一審獨(dú)大”的權(quán)力，提高審批工作效率。同時(shí)，也是為了有效避免產(chǎn)生腐敗。據(jù)悉，修改前的《環(huán)評(píng)法》試圖通過行政審批增強(qiáng)環(huán)評(píng)的強(qiáng)制力，然而卻使環(huán)評(píng)越來(lái)越背離制度設(shè)計(jì)的初衷。環(huán)評(píng)的目的逐漸從改善項(xiàng)目環(huán)境質(zhì)量演化成了“通過審批”，環(huán)評(píng)成為建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃草案獲得行政準(zhǔn)許的工具，淪為建設(shè)項(xiàng)目的“買路條、敲門磚”。為了通過審批，一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)開始造假，導(dǎo)致環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)人員信用喪失，環(huán)評(píng)體系遭受系統(tǒng)性損害，甚至影響了環(huán)評(píng)制度的信用。
當(dāng)然，環(huán)評(píng)前置的取消，也引發(fā)了一些擔(dān)心與質(zhì)疑。一位從事多年環(huán)評(píng)工作的工程師認(rèn)為，取消環(huán)評(píng)前置必然導(dǎo)致環(huán)評(píng)失守。因?yàn)榧幢闶窃诃h(huán)評(píng)前置情況下，仍然有不少未批先建的項(xiàng)目，現(xiàn)在取消前置，約束力就更小了。他表示：“在現(xiàn)行的環(huán)評(píng)前置條件下，強(qiáng)力部門若要推動(dòng)哪個(gè)項(xiàng)目開工，環(huán)保部門都沒太大辦法阻攔，一旦取消，串聯(lián)變并聯(lián)，當(dāng)其他方面如財(cái)務(wù)、施工方案消耗了人力物力完成審批，就等你環(huán)評(píng)報(bào)告了，你這時(shí)候還敢一票否決嗎？”
對(duì)于此種擔(dān)心，安徽省阜陽(yáng)市環(huán)保局副局長(zhǎng)史春則想得開。在他看來(lái)，環(huán)評(píng)審批無(wú)論是作為可行性研究報(bào)告審批或項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件，還是與其他幾個(gè)審批程序同步進(jìn)行，只要依法嚴(yán)格執(zhí)行，環(huán)保部門便有能力實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)把關(guān)。不符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)有關(guān)規(guī)定、污染嚴(yán)重的不能上或不該上的項(xiàng)目依然會(huì)被否決。最主要的還是做好環(huán)境的事中和事后管理。
據(jù)業(yè)內(nèi)士人透露，目前，在項(xiàng)目審批的實(shí)際操作層面，已經(jīng)按照環(huán)評(píng)不再是前置條件操作了。
罰款占比高達(dá)5%
在限制環(huán)評(píng)“一審獨(dú)大”的同時(shí)，新修改的《環(huán)評(píng)法》大幅度地提高了對(duì)項(xiàng)目未批先建行為的懲罰限額違法成本。
修改前，針對(duì)未批先建的項(xiàng)目，相關(guān)環(huán)保行政主管部門應(yīng)責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。修改后，未批先建項(xiàng)目將由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額1%以上5%以下的罰款，并可責(zé)令恢復(fù)原狀。以一個(gè)投資額百億元的煤制油項(xiàng)目為例。如果項(xiàng)目未通過環(huán)評(píng)審批而擅自開工建設(shè)，將被處以1億元到5億元的高額罰款。同時(shí)，環(huán)保部門還可以責(zé)令恢復(fù)原狀。這意味著企業(yè)前期投資將打水漂。“這個(gè)處罰力度對(duì)煤化工企業(yè)而言是相當(dāng)大的。”呼倫貝爾金新化工有限公司副總經(jīng)理李鋼不禁感嘆。
對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士分析指出，修改前的《環(huán)評(píng)法》對(duì)未批先建違法企業(yè)處罰力度不夠。最多20萬(wàn)元處罰額度對(duì)于動(dòng)輒投資數(shù)十億甚至上百億、數(shù)百億元的大型項(xiàng)目來(lái)說就是“九牛一毛”，導(dǎo)致在實(shí)踐中部分企業(yè)投機(jī)取巧，先上車后補(bǔ)票。這就在事實(shí)上形成邏輯錯(cuò)位：一個(gè)規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評(píng)的企業(yè)，可能因未通過審批而不能立項(xiàng)；另一個(gè)環(huán)評(píng)違法企業(yè)只要肯認(rèn)罰，繳納至多20萬(wàn)元的罰款，就能通過審批。這就導(dǎo)致違法企業(yè)成本低、守法企業(yè)成本高，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。據(jù)媒體公布的數(shù)據(jù)顯示，到目前為止，全國(guó)53個(gè)在建的現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目中，有8個(gè)項(xiàng)目未獲環(huán)保部批復(fù)。也就是說，15%的在建煤化工項(xiàng)目實(shí)際上是違法項(xiàng)目。
然而，新修訂的《環(huán)評(píng)法》祭出高額罰款的殺手锏，將有效地改變了這一現(xiàn)狀。
對(duì)這一修訂，幾乎沒有企業(yè)公開反對(duì)。“依法依規(guī)上項(xiàng)目是企業(yè)必須堅(jiān)守的底線。未批先建一定會(huì)成為項(xiàng)目和企業(yè)永遠(yuǎn)抹不掉的污點(diǎn)。隨著違法成本的提高，將對(duì)項(xiàng)目未批先建現(xiàn)象起到極大的制約作用。”李鋼說。
弱化行政力量，強(qiáng)化市場(chǎng)力量，這是新修訂的《環(huán)評(píng)法》的突出色彩，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)今后的努力方向。